作者：全国人大常委会法制工作委员会副主任 许安标

立法是法治的基础和前提，法治是国家建设发展的重要内容，是国家软实力的重要体现。新中国成立70年来，立法顺应实践发展、人民要求，与国家经济社会文化等各方面一道，构成了波澜壮阔、绚丽多姿的新中国建设发展图景。

一、新中国70年立法的历程与成就

新中国70年立法，经历了不平凡的发展历程，取得举世瞩目的辉煌成就。

新中国成立前夕，1949年2月，党中央依据革命根据地法制建设的经验，发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，废除旧法统。9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议举行，通过具有临时宪法性质和作用的《共同纲领》，确认了党领导全国人民进行革命斗争的成果，确立了我国的国家性质和国家政权组织形式，会议还通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。这些为中华人民共和国的成立提供了法治基础。从1950年开始，根据共同纲领的规定，中央人民政府先后制定了婚姻法、土地改革法、工会法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、选举法等一系列重要法律法令，为巩固新生政权、确立新的社会秩序，提供了法治保障。1954年9月，第一届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，确立了人民民主原则和社会主义原则，为国家建设发展勾勒出“一条清楚的轨道”；会议还通过了全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法等，为实现和保障人民当家作主、实现过渡时期总任务打下坚实法治基础。1956年，基本完成对生产资料私有制的社会主义改造，社会主义基本制度在我国建立起来。这一年召开的党的八大强调，要系统制定比较完备的法律，健全社会主义法制。据统计，从1949年到1966年“文革”前，政协会议、中央人民政府、全国人大及其常委会，共制定法律、法令、决议及法律问题的决定127件。这个时期的立法工作，对社会主义制度的建立、巩固、完善和发展发挥了重要作用，为探索社会主义法制提供了宝贵经验。但是，上世纪50年代后期开始特别是“文革”期间，由于指导思想上发生“左”的偏差和工作中的失误，社会主义民主法制遭到严重破坏，立法工作几乎陷入停顿。

1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义民主法制建设的历史新时期。1979年，五届全国人大二次会议审议通过了地方组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七部重要法律，拉开了新时期立法工作序幕。1982年12月，在深刻总结建国以来正反两方面的经验教训的基础上，五届全国人大五次会议通过现行宪法，确立了国家根本任务和根本制度、公民的基本权利和义务等，为改革开放和社会主义现代化建设提供根本遵循。此后，全国人大根据改革开放和客观形势的发展需要，于1988年、1993年、1999年和2004年，进行了部分条款的修改，先后将“国家实行社会主义市场经济”“私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分”“实行依法治国，建设社会主义法治国家”“国家尊重和保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”等写入宪法，现行宪法在稳定中坚持与时俱进，在与进俱进中保持稳定。宪法是党领导人民治国安邦的总章程，是所有立法活动的根本依据，也为我国立法工作全面推进奠定了根本基础。1997年9月，党的十五大明确提出，要加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。围绕实现这一目标，在党中央的统一领导下，全国人大及其常委会有计划、有步骤、有重点，立、改、废、释并举，精心组织，积极主动开展立法工作；其他各立法主体积极跟进，不同层次立法齐头并进。到2010年底，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系如期形成，国家在经济、政治、文化、社会、生态文明建设的各个方面实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设发展史上的重要里程碑。2014年9月，习近平总书记指出，经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从关系党和国家长治久安的战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，将全面依法治国作为“四个全面战略”一同布局，开启了我国社会主义法治建设新征程。全国人大及其常委会深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是全面依法治国新理念新思想新战略，加强重点领域立法，立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快的特点，取得一批新的重要立法成果。各领域一批重大立法相继出台。保障宪法实施的法律制度不断完善，设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，普遍赋予设区市地方立法权；国家安全法律制度体系基本确立，制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、核安全法等；民法典编纂工作取得重大进展，制定民法总则，民法典分编草案整体提请常委会审议后，又相继拆分审议，2019年底将整合总则和分编提请常委会审议，有望明年大会通过；市场经济领域法律机制不断健全，社会民生和生态文明领域立法进一步加强。与此同时，为保证重大改革于法有据，通过统筹修改相关法律、作出授权决定等方式，支持和推动相关领域改革，使立法决策同改革决策更好结合起来，保证法治和改革相辅相成、相互促进。2018年3月，十三届全国人大一次会议对宪法进行第五次修改，适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，作出新规范，确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，规定国家监察委员会的组织和职权等，更好地体现了人民意志和党的主张。截止2019年8月底，现行有效法律274件，行政法规600多件，地方性法规12000多件，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系进一步完善。

二、新中国70年立法的经验与启示

新中国成立70年，特别是改革开放40年以来，我们成功走出了一条中国特色的立法路子。成就来之不易，经验弥足珍贵。经验既是过去的总结，又是未来的指引。

一是坚持党对立法工作的领导。立法具有鲜明的政治属性。立法机关是国家重要政治机关、立法活动是国家重要政治活动，立法工作是国家重要政治工作，必须旗帜鲜明讲政治，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。立法要坚决贯彻党的路线、方针、政策和决策部署，把党的主张通过法定程序转化为国家意志。要加强请示报告，凡重大立法事项，立法涉及的重大体制、重大政策调整，以及需要由党中央研究的立法中的重大问题，由全国人大常委会党组向党中央请示报告，其他形式立法也要贯彻这一要求，切实把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面。

二是坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。理论上清醒才能做到行动上坚定。坚持正确的指导思想，是推进全面依法治国，做好立法工作的重要前提。改革开放以来，我们党经过艰辛探索，形成了中国特色社会主义理论体系，包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想。在立法实践中，要认真深入贯彻，以此确定立法指导思想、立法思路、统一认识，并将思想、理念转化为制度、体制和机制。

三是坚持人民主体地位，以人民为中心，贯彻立法为民。把反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法全过程。紧扣经济社会发展实际和人民群众关切，着眼于促进人的全面发展、全体人民共同富裕，适应人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求，从法律制度上充分体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。要把事关人民群众身体健康、生命安全和切身利益的立法项目放在工作首位，及时通过立法积极回应社会各界的关切和人民群众的期盼，确保立法的社会效果。

四是坚持立法决策与改革决策相衔接，立法主动适应经济社会发展需要。改革和法治，如车之两轮，鸟之两翼，在法治的轨道上推进改革，在改革的进程中完善法治。坚持立法主动适应改革决策，对实践经验比较成熟的，及时启动相关立法程序，在法律中予以明确；对实践经验尚不成熟、又需法律作出规定的，可先作出原则规定，明确改革的基本方向和主要措施；对与现行法律规定不一致、修改法律条件尚不成熟、需要先行先试的，按照法定程序及时作出授权决定或者改革决定，发挥立法对改革的引领和推动、规范和保障作用。

五是坚持从中国国情和实际出发。实践是法律的基础，法律是实践的总结。我国是一个有十三亿多人口的大国，底子薄、发展不平衡，地域辽阔、民族众多，国情复杂。立法要着眼经济社会发展水平，历史文化传统，扎根中国土壤，以实践经验为基础，以问题为导向，构建制度规则，不断发展完善；同时，合理吸收借鉴国外有益成功的经验，但绝不照搬照抄。

六是坚持深入推进科学立法、民主立法、依法立法，着力提高立法质量和效率。立法质量是立法工作的永恒主题，要紧紧抓住提高立法质量这个关键，不断完善立法体制机制，加强立法机关和立法队伍建设，扩大公民的立法参与，完善科学立法的形式方法，自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法规律，立、改、废、释并举，不断提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，使制定出来的法律能够反映人民意愿、得到人民拥护，经得起实践和人民的检验。对于党中央有要求、现实有需要、群众有期待的立法项目，要敢于作出政治决断、法律决断，不能久拖不决、议而不决。

七是坚持价值引领，将社会主义核心价值观融入立法。道德是内心的法律、法律是成文的道德。法安天下，德润人心。两者相辅相成、相得益彰。要在法律规范中更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则，推进道德领域突出问题专项立法，把社会主义核心价值观融入法律规范，使以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的价值导向更加鲜明。

八是坚持以宪法为依据，维护社会主义法制统一。加强宪法实施和监督，以完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度、原则和国策、方略得到贯彻实施。推进合宪性审查工作，法律、有关法律问题的决定和有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保与宪法规定、宪法精神相符合。加强备案审查工作，所有法规规章、司法解释和各类规范性文件都要依法依规纳入备案审查范围，做到有件必备、有件必审、有错必纠，切实维护法治统一和尊严。

三、新时代的立法任务与展望

中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国与法律体系完善也进入了新时代。新时代的立法面临新形势新任务。

一是我国社会主要矛盾的变化。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新的历史条件下，人民群众对立法的期盼，已经主要不是有没有的问题，而是好不好、管不管用的问题。法律法规不仅要体现价值理念，规定应然状态，而且还要能够合理有效地解决现实生活中实际问题，吸纳公民广泛参与，体现公平正义。法律法规既要好看又要管用；以良法促进法治，保障善治。

二是我国经济发展方式的转变。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。实现高质量发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，建设现代化经济体系。经济发展要高质量，立法也要高质量。要积极适应实现高质量发展的新形势，正确把握国家战略和强国目标对立法工作提出的新要求，通过法治方式使之制度化、规范化，更好发挥立法的积极作用。

三是全面深化改革深入推进。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的情况下，不论是已经确定的还是今后将要推出的重要改革任务和举措，很多都涉及现行法律法规的规定，涉及法治，这同我们过去推进改革有很大不同。必须着力处理好改革和法治的关系，适应全面深化改革，及时作出立法安排。

四是全面依法治国深入实施。全面依法治国是一场深刻革命，法治的价值更加彰显。推进全面依法治国，立法是基础，各项事业、各方面都需要法治的有力支撑和保障，立法任务更加艰巨繁重，标准要求更高。必须坚持立法先行，加强立法工作，填补立法空白，满足法治国家、法治政府、法治社会建设的立法需求，不断提升立法的质量和水平，更好反映经济社会发展规律、人民意愿和要求。

五是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。法律是中国特色社会主义制度的重要载体，立法是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，担负重要使命。要聚焦实践提出的问题和立法需求，将立法着力点更多放在解决发展不平衡不充分的制度性突出问题，弥补相关制度规范的短板和缺项，使国家制度和法律制度更加成熟定型，法律体系更加完备系统协调，法律规范更加有效管用。

总之，做好新时代立法工作，必须深刻认识新时代的大趋势大背景、新变化新要求，自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局上来谋划、来推进、来思考，自觉服从服务于大局。我们要在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，以新中国成立70周年为契机，深入总结立法成就和经验，只争朝夕，勇于担当，善于作为，加快立法工作步伐，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。

（本文系作者在中国法学会立法学研究会2019年学术年会上的主题报告，经作者修改审定）